“縣制”消亡危機

沉寂16年之后，“縣改市”借“新型城鎮化”之名，再次高歌猛進，大有卷土重來之勢。據統計，至少有138個縣醞釀撤縣設市，廣東、貴州、云南和陜西4 省就有60 多個縣提出撤縣設市。

“這是典型的政績沖動，與加大縣城和小城鎮建設的戰略意圖背道而馳。對其中的胡作非為如不明令禁止，耽誤發展不說，還會嚴重沖擊農村社會穩定。”中國人民大學新型城鎮化研究小組負責人彭真懷嚴詞指責。

“縣改市”會不會重新啟動雖然仍未可知，但過多的縣改為市或區，將沖擊以縣制為基礎的治理制度，這不僅會造成虛假城市化，更會為中國未來發展埋下無可挽救的隱患。

“縣改市” 出政績

上世紀八、九十年代，縣域經濟迅速壯大，相應地要求行政權力和管轄范圍擴張升級，縣升格為市一度成為切實可行而又風光無限的擴張模式。

僅1994 年-1996 年間，全國共有95 個“縣改市”，其中，江蘇、山東、浙江等省“縣改市”較為突出，江蘇蘇南的縣基本都升級為市。

對于縣級單元來說，“縣改市”之后可獲得更高的稅收返還比例、城市維護建設稅等收入，還可以得到更多的建設用地指標、工業項目、水資源占用量等好處，在當時客觀上這也符合中國經濟社會發展的需要。事實證明，改市之后，江蘇、山東、浙江等省的縣域經濟也得到了快速發展，每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個省占據。

“在特定時期，縣改市不失為一條有效的發展道路。”國家行政學院公共行政教研室主任竹立家（微博）認為，城鎮化快速發展，就需要給中小城市放權，讓他們有擴張和發展的欲望。如果一個縣的經濟發展水平比較高，城市規劃面積到位，財政收入達到一定的水平，人口聚集達到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高，就可以變成市，使農民就地變成市民。

然而這一輪的“縣改市”風潮，被中央政府1997 年緊急叫停。彭真懷研究認為，中央之所以這么做，是因為當時很多地方盲目追求縣改市，沖擊了縣制為主要特色的傳統行政管理系統，造成很多縣級市出現“虛假城市化”弊病，比如市區農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉概念模糊等等。

“現在這些老毛病又發作了，簡單把縣一撤了之，搞硬生生的‘拉郎配’，甚至農民‘被上樓’，背離了新型城鎮化的初衷。”他說。

如何釋放縣域經濟的活力一直是行政區劃改制的中心議題，不可否認，擴權強縣無疑是城鎮化的下一個增長點。“但我們要對新型城鎮化重新理解，不能走入誤區，甚至走向反面。”彭真懷表示。

“省管縣”遇阻 “縣改市”回潮

“縣改市”暫時被凍結之后，縣級擴權的沖動沒有得到釋放，轉而通過“省管縣”的方式探路突圍。

浙江是最早推動強縣擴權的省份之一。早在2002 年，浙江省按照“能放都放”的總體原則，將313 項原屬地級市的經濟管理權限下放給20 個縣市區，成為“省管縣”浙江模式。

之后，中國許多省市開始推行財政“省管縣”的單項試點，這被認為是強縣擴權、壯大縣域經濟的重大改革舉措，而在十年之后的今天，“省管縣”已經處于膠著狀態、躑躅不前。

雖然全國共有27 個省份1080 個縣實行了財政省直管，但相對其他領域的改革，各地推進熱情并不太高。從目前來看，具體的障礙就是地級市不愿放棄縣的直接管轄權，不管是對經濟發達縣和不發達縣都不愿放，都覺得管得越大越好。

財政部財政科學研究所副所長王朝才認為，省管縣的試點主要是財政權限的試點，在“財權”上繞過了市里，這對地級市沖擊很大。而矛盾之處還在于，人事、發改這些權力還歸市里管，縣領導仍然受制于市，放不開手腳。

強縣擴權、省管縣遇阻，縣域轉而尋求另外的方式來突破發展瓶頸，“縣改市”再次進入視野。一些強縣甚至準備了相關的上報材料，只待中央政府一聲令下。

但“縣改市”的閘門并沒有完全解禁，直至2010 年，民政部只批復了云南蒙自、文山兩個縣撤縣設市，江西德安縣部分區域設立共青城市的申請。

但今年年初，民政部在不到兩個月的時間內連續批準吉林扶余、云南彌勒“縣改市”名單，這一動作被看作是“縣改市”全面解禁的信號。

加之，借助新型城鎮化戰略的東風，“縣改市”風潮再起，引起專家學者的普遍擔憂。

“很多人對新型城鎮化缺乏常識性的判斷，仍在片面追求城市空間擴張，大興造城運動，借新城之名，行奪地、爭地和占地之實，抬高房價和地價。”彭真懷說，如此放任下去，被嚴重扭曲的新型城鎮化就會演變成一場災難。

“縣改區”矛盾重重

從1997 年以后，“縣域”擴權并不是單線進行的，在“縣改市”受困的情況下，撤縣改區成了很多地方政府新的城市化突破口。

根據民政部數據，全國市轄區數量從2000 年的787 個增至2011 年的857 個，縣級市則從400 個下降到369 個。

在2009 年省財政管縣等政策實施后，一些地級市政府擔心所屬縣脫離自己的控制就紛紛把下屬縣改為區。

目前全國中心大都市已基本將周圍的縣(市)改為區。以廣東為例，在珠三角地主要縣(市)改為區之后，東西北地區縣改區亦不少，去年廣東清新縣、揭東縣先后撤縣改區。

一些百強縣諸如順德市、錫山市、吳江市等相繼變為市轄區。廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等發達縣市也可能面臨變區的命運。

今年年初，“縣改市”可能開禁的信號，一度讓很多經濟強縣興奮，并與“縣改區”發生著強烈的沖突。

5 月8 日，浙江長興因“撤縣改區”釀就一場風波。長興是全國經濟強縣，行政區劃隸屬湖州市管轄。長興縣多年來就一直在為撤縣建市做準備，沒想到湖州卻提出“撤縣變區”。

長興作為浙江財政“省直管縣”，財政80% 留給自己，20% 交給省里。變成區之后，一半要交給湖州。這引發了長興縣委四套班子、企業和當地群眾的強烈反對，并聯名發出措辭嚴厲、態度堅決的“一封信”：“假如湖州市委、市政府一意孤行，長興縣所有黨政機關、鄉鎮(街道、園區)的一把手也將集體辭職……”

在縣改區方式上，縣級政府與地級政府顯然存在不小的利益沖突，面對洶涌民意，湖州市決定暫停“撤縣設區”計劃。

“最根本的還是地方利益之爭”，竹立家說，相比之下，縣級政府對“縣改市”更為渴求，而地級市則更迫切地希望“縣改區”。這兩種力量此消彼漲，一直在較量。

地級市喜歡“縣改區”，一是為壯大本身的經濟實力，二是獲取更多的財政資源，三也是市領導政績的表現。”竹立家說。

“縣制”的未來

中央政府力推新型城鎮化之后，各地政府都在快馬加鞭，把“縣改區”、“縣改市”變成抓手，借此尋求更大的發展權限、更大的發展空間。

學者質疑，無論是撤縣設市、設區都不能盲目推進，這不是新型城鎮化的發展方向。

北京大學國家發展研究院副教授李力行，研究了大量的縣改市案例，他發現，盡管縣級市相比于縣，財政收入擴張更快，但在創造制造業和服務業就業方面，以及在教育和衛生等公共服務的指標方面，縣級市都沒有明顯勝過縣。這說明，在民生方面，“縣改市”并沒有帶來明顯的改觀。

同樣，對于縣改區，竹立家研究的結果是：

大量的縣( 市) 改區，成為大中型城市擴張發展空間、獲取土地的最好辦法。一些本來自身經濟發展較為突出的縣(市)改為區之后，自身的發展動力也隨之弱化。以順德為例，在改區之前，順德一直在全國領先，但后來就不如昆山、江陰等地了。

“一窩蜂地撤縣設市、設區，反映出地方政府除了盯著農民的土地，摳土地財政，已經沒有心思搞農業現代化、工業信息化了。”彭真懷在各地調研了解到，并不是所有地方都適合擴大城市規模，搞行政造城。“有一個地級市，把城鎮化指標逐級分解到縣、到區、到鄉鎮，弄得官不聊生，民不聊生，民怨四起。”

彭真懷表示，縣改市或者縣改區并不是此輪新型城鎮化的突破口和重點，“傳統城市化，是為政府自己服務，政府要搞GDP，經濟增長，要城市美化，要政績；而新型城鎮化是以人為本的城鎮化，要為進城的農民服務，我們要重新理解以人為核心的新型城鎮化。”

“撤縣設區”把權力上收到地級市；“撤縣改市”在名分上有了升格，這種翻燒餅的做法并沒有實質性的民生意義。客觀地看，這些地方政府簡單地把造城作為做大經濟總量的工具，實際上是在挑戰最為敏感的社會安全底線。

彭真懷表示，必須堅決反對這種錯誤做法，既要走出新型城鎮化就是片面抓城市的誤區，更要走出新型城鎮化就是消滅“縣制”的災區，防止這個重大的國家戰略剛起步就被嚴重扭曲。